对于“十四五”前三年节能降碳指标进度滞后地区，方案作出了两项新的规定。
距离“十四五”收官不到两年，国务院出台行动方案称，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。
5月29日，国务院公布《2024—2025年节能降碳行动方案》（下称“方案”），明确我国将通过化石能源消费减量替代行动、钢铁行业节能降碳行动等十大行动稳步推进节能降碳，并支持可再生能源行业健康发展。
宏观目标方面，方案提出，2024年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消费占比达到18.9%左右。2025年，非化石能源消费占比达到20%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。
第一财经记者注意到，上述量化指标基本来源于此前公布的《“十四五”现代能源体系规划》等文件中的既定目标，未作明显改动。但是，对于“十四五”前三年节能降碳指标进度滞后地区，方案作出了两项新的规定：一是此类地区要实行新上项目非化石能源消费承诺，“十四五”后两年新上高耗能项目的非化石能源消费比例不得低于20%，鼓励地方结合实际提高比例要求；二是此类地区“十四五”后两年原则上不得新增钢铁产能。
多位能源行业人士在接受记者采访时表示，根据去年底公布的中期评估数据，“十四五”规划的20项主要指标中有四项指标进展滞后于预期，其中就包括单位GDP能源消耗降低、单位GDP二氧化碳排放降低指标。尽管方案只是重申了既定目标，但是考虑到当前的用能形势等因素，实现压力仍然较大。如何细化工作方案，落实第一责任人职责，将是接下来有关工作的重心。
两项指标滞后，完成压力仍在
“十四五”规划纲要提出：到“十四五”（2021年-2025年）结束时，中国单位GDP能源消耗、二氧化碳排放分别降低13.5%、18%。但数据显示，在“十四五”前半程，中国能源消费和二氧化碳排放增速明显快于“十三五”时期，上述两项指标滞后于预期。
究其原因，国家发改革委能源研究所原所长周大地此前在接受第一财经记者采访时表示，这主要有两个方面的原因：一是疫情等因素导致经济增速放缓。以单位生产总值能耗为例，其计算方式为能源消费总量除以国内生产总值。二是能源消费的增长，尤其是煤炭消费的增长。
在此背景下，方案重申了今年政府工作报告等提出的既定年度目标：2024年单位GDP能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右。据业内专家计算，如果将“十四五”的五年任务分摊到每年，上述两项指标平均每年应分别降低2.7%、3.6%。
行业人士普遍认为，今明年能否完成上述两项约束性指标，除了经济增速以外，依然要回到能源消费的逻辑上。
厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对第一财经表示，煤炭是能源供应侧的“碳排放大户”，而煤炭消费增长多少取决于可再生能源增长与新增用能需求之间的缺口大小。4月份，全社会用电量7412亿千瓦时，同比增长7.0%。1到4月，全社会用电量累计30772亿千瓦时，同比增长9.0%。面对如此强劲的用能需求，可再生能源的增长速度很难跟上，因此煤炭消费依然将会保持一定的增速。
除了上述两项约束性指标以外，非化石能源的占比也是“十四五”的重要目标。方案强调，2024年非化石能源消费占比达到18.9%左右，2025年非化石能源消费占比达到20%左右。
根据此前生态环境部等公开数据，2021年到2023年，非化石能源占能源消费比重分别是16.6%、17.5%、17.7%。多位受访专家认为，面对仍在保持增长的能源消费总量，想要实现更大比例的跨越，任务依然相当艰巨。
“非化石能源主要就是风电、光伏、核电和水电。后两种能源的体量大，但是建设周期相当长，少则七八年，多则十年以上，短期内指望不上。前两者的波动性、间歇性是难以回避的挑战，当前风光的增幅已经接近电网能承受的峰值，要想继续保持甚至突破现有增速，必须要做很多配套工作。”林伯强称。
为促进可再生能源，方案提出，科学合理确定新能源发展规模，在保证经济性前提下，资源条件较好地区的新能源利用率可降低至90%。“十四五”前三年节能降碳指标进度滞后地区要实行新上项目非化石能源消费承诺，“十四五”后两年新上高耗能项目的非化石能源消费比例不得低于20%，鼓励地方结合实际提高比例要求。
中国能源研究会可再生能源专业委员会副秘书长王卫权对第一财经分析，这在一定程度上打破了新能源利用率95%的消纳红线。他表示，该政策调整的一项重要背景是，当前风电光伏发电的大量接入给电网安全运行带来的挑战与日俱增，多地电网已经没有继续接入风电光伏发电的能力。如果继续坚持原有的消纳红线或将产生两种结果：一是大量接入不稳定的新能源，对电网的稳定性构成威胁，影响电力的安全保供；二是新能源装机容量急剧下降，导致可再生能源产业链的快速下滑，甚至是衰退。无论是哪种情况都不利于新能源的长期稳定发展。
王卫权认为，该政策变化对于新能源企业而言有利有弊。一方面，个别项目会因新能源利用率下降损失一些发电小时数，从而收益率有所下降。另一方面，该政策也意味着电网可以利用有限的接入能力，去接入更多的新项目，有利于新项目的并网。“总的来说，此项政策同时兼顾了电网安全稳定运行和新能源的平稳发展。”
严控钢铁产能，重申建筑节能
方案提出的节能降碳十大重点任务中，因体量大、产业链长，涉及钢铁和建筑建材领域的有关表述随即引发了行业密切关注。
方案明确，严格落实钢铁产能置换，严禁以机械加工、铸造、铁合金等名义新增钢铁产能，严防“地条钢”产能死灰复燃。2024年继续实施粗钢产量调控。“十四五”前三年节能降碳指标完成进度滞后的地区，“十四五”后两年原则上不得新增钢铁产能。
这并不是最近政府有关钢铁产能的第一次表态。4月初，国家发改委消息称，今年将继续开展全国粗钢产量调控工作，坚持以节能降碳为重点，区分情况、有保有压、分类指导、扶优汰劣。同时，为配合做好产能产量调控工作，相关部门将联合开展全国钢铁冶炼企业装备基础信息摸底工作。
兰格钢铁研究中心主任王国清告诉第一财经记者，尽管今年4月国家发改委申明了今年的调控工作重心和即将开展摸底工作，不过没有具体的政策目标。此次国务院出台的方案，直接提出了加强钢铁产能产量的调控，方向更为明确。对于市场来说，特定地区两年原则上不得新增钢铁产能等规定，使得下一步供应端减量的预期更强，将对市场信心起到一定的提振作用。
受到房地产等因素影响，目前国内钢铁生产企业多处于“减产亏损”的局面。兰格钢铁研究中心根据国家统计局发布数据推算，4月份黑色金属冶炼和压延加工业单月亏损8.6亿元，较3月减亏58.9亿元；从单月利润数据来看，国内钢铁行业1到2月份亏损146.1亿元，3月份亏损67.5亿元，4月份亏损8.6亿元。
王国清预计，六到八月份是钢铁市场的传统淡季，后续的政策落地将在下半年逐渐释放。出于大规模的设备更新、消费品以旧换新等政策组合效应，以及万亿超长期特别国债的发放，将使得九月左右的钢铁市场价格和企业盈利出现明显好转。同时，强化节能减碳的目标，也将助推行业向高质量发展，进一步淘汰落后产能。
建筑节能方面，方案提出，到2025年底，城镇新建建筑全面执行绿色建筑标准，新建公共机构建筑、新建厂房屋顶光伏覆盖率力争达到50%，城镇建筑可再生能源替代率达到8%，新建超低能耗建筑、近零能耗建筑面积较2023年增长2000万平方米以上。
友绿CEO、中国建筑节能协会低碳健康地产专业委员会秘书长黄俊鹏对第一财经分析，上述量化目标维持了既定目标，重申的目的或在于督促各地在后两年抓紧落实。相对新颖的提法在于，方案提出推进存量建筑改造，落实大规模设备更新有关政策。“如果有关企业能够探索更丰富的经营模式，与当前各地颇受关注的城市更新行动、老旧小区改造等项目有机结合，将会打开更大的市场增长空间。”
建筑行业是能源消费侧的碳排放大户。黄俊鹏认为，现有的方案更多侧重于传统的节能思路，在发展和落实过程中，可适当延申以降碳为目标的针对性措施。两者有重叠，但是也有不同。例如在建造方式中，节能思路下没有“建筑隐含碳”的概念，但是如果通过循环高效的设计、改进材料制造和创造市场需求等手段，减少建筑材料中的隐含碳，将对建筑行业的整体减碳起到明显的改善作用。此外，鼓励建筑运行中的能源替代、电气化改造等，也是下一步有关政策可予以侧重的要点，同时也将催生新的业态。
