导读：专家表示，城市更新工作涉及政府部门繁多，不同城市的统筹方式有所差异，需要尊重地区间差异。
吴斯旻
近期，武汉等湖北多地“住建局”更名为“住更局”一事，引起业界广泛关注。第一财经记者多方了解到，这是地方推进城市更新工作的“自我动作”，而非住建主管单位的统一部署，武汉之外的多个城市更新试点城市尚无类似规划安排。
“住建局”全称为“住房和城乡建设局”，“住更局”全称为“住房和城市更新局”。此番更名之后，业界有观点认为，用“更新”取代“建设”意味着地方住建工作重心逐渐转向，从增量新建转为存量更新。
但一名参与此次更名前期讨论工作的专家对记者表示，在房地产存量时代，城市更新中也不乏建设工作。与此同时，伴随湖北多地住建部门更名，这些地区自然资源部门也完成更名——由“自然资源和规划局”更名为“自然资源和城乡建设局”。所以，从机构改革的角度去看待此次更名事件或更合适。机构改革后，原本住建体系的人员架构预计不会出现较大调整。同时，按照新的部门职能划分，住规局将承担当地城市更新项目的核心统筹工作，但相关行政审批工作和土地支持政策，仍需自然资源部门予以配合。
城市更新地方性立法探索
截至目前，湖北武汉、恩施等17个地市州的“住房和城市更新局”均已挂牌，并明晰了内设机构的职能分配。
以武汉为例，该市住房和城市更新局官网信息显示，内设正处级机构共二十个。其中，政策法规处（执法监督处）、计划财务处、前期策划和规划管理处、城市更新管理处（历史文化名城保护处）等机构，与城市更新工作密集相关。此外，该局也包括住房保障管理处（人才保障处）、房地产开发管理处、房产交易管理处、房屋租赁管理处等与房地产市场开发、销售和保障相关的机构。
其中，“前期策划和规划管理处”负责组织编制全市城市更新、海绵城市和综合管廊建设等专项规划和年度安排并监督实施。具体工作包括拟订城市更新重大政策以及有关标准、技术规定；研究建立城市更新“留改拆”项目库等。
“城市更新管理处（历史文化名城保护处）”负责牵头建立城市更新工作机制，统筹协调全市城市更新的组织实施，督促指导各区编制城市更新单元规划评估和实施方案。具体工作包括，承担市政府作出房屋征收决定的房屋征收与补偿工作等。
“政策法规处（执法监督处）”负责组织和参与住房保障和房屋管理、市政基础设施建设、城市更新等领域重要政策文件、地方性法规草案、规章草案的起草等。
对于前述机构职能中提及的“城市更新领域地方性法规草案”，中国城市规划设计研究院城市更新研究分院院长范嗣斌对记者表示，后续加快推进《武汉市城市更新条例》立法工作，值得期待。
他认为，尽管业界一直呼吁出台全国性的城市更新条例，以法治思维和方式解决城市更新工作中的痛点、难点、堵点问题，但短期内全国性法规的起草难度较大。通过城市更新试点城市先进行地方性的立法探索，再自下而上地总结经验办法，是一个可行思路。截至目前，北京、上海、广州、深圳等地已陆续出台了地方性《城市更新条例》。
2022年底，当时的武汉市自然资源和规划局公开了一份对市人大代表的建议答复。该份答复中也提到，城市更新立法意义重大，但从出台规范性文件到地方性法规需要经历若干年工作实践。远期可总结实践中的经验和做法，出台效力层级更高的地方性法规作为新时期城市更新的顶层文件。
城市更新统筹协调需要“因地制宜”
记者注意到，2022~2023年间，武汉市人民政府官网公示了几份与城市更新相关、市“两会”期间提案建议的答复，作答的政府部门均为“武汉市自然资源和规划局”。
而在此次机构调整之后，有当地受访规划界人士分析认为，武汉市城市更新的统筹工作已明确划归“住房和城市更新局”，但如“一书两证”的发放、土地调规等工作，仍需由更名后的“自然资源和城乡建设局”参与完成。
武汉市自然资源和城乡建设局官网信息也显示，该局负责建立健全国土空间规划体系以及规划实施监测、评估和预警体系。包括区域规划及其他涉及空间布局的专项规划；统筹传统村落保护工作；配合开展历史文化名镇、名村保护相关工作，指导历史文化风貌街区、名镇、名村规划编制工作等。
一名城市更新领域专家对记者介绍说，各地住建部门和自然资源部门应加强协同，共同参与城市更新规划工作。前期试点工作中，前者多负责工作整体统筹和项目库的谋划，后者则是站在国土空间规划的层面，提供规划管理方面的支持。
《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》已提出将城市更新要求融入国土空间规划体系。根据该指引，各地要针对城市更新特点改进国土空间规划方法，完善城市更新支撑保障的政策工具，积极探索适应城市更新特点的、差异化的规划和土地政策，如优化规划管控工具、丰富土地配置方式、细化土地使用年限和年期、实施差别化税费计收、优化地价计收规则、保障主体权益等。
“此外，我们还鼓励在城市更新的实施落地阶段要做好经济性分析，以保障参与主体微利可持续，激发市场主体的参与意愿。”前述专家说。
除了湖北多个地市，深圳早于上一轮“旧改”时就将“城市更新”写入机构名称。但记者注意到，与武汉等地不同的是，在深圳市的城市更新和土地整备局是市政府工作部门，为副局级，由市规划和自然资源局统一领导和管理。同时，各行政区在此前“城市更新办”基础上设立区城市更新局，指导协调本区内城市更新单元范围划定、规划编制等工作。
比如，在“十二五”期间，城市更新土地供应面积占深圳市土地供应面积三分之一的龙岗区，该区城市更新局于2016年底设立。时任龙岗区区长戴斌表示，区城市更新局正式挂牌后，市里将把更多的审批职权下放到区一级，将进一步提升工作效能，推动龙岗区城市更新工作进入崭新阶段。
另有一些城市选择在机构改革中设立新的政府机构，专项统筹城市更新工作。
比如，“长沙市城市人居环境局”是当地2019年新成立的市政府工作部门。官方信息显示，该局负责研究拟定城市人居环境（包括历史文化名城保护、近现代建筑<历史建筑>保护，城区范围内历史街区改造、棚户区改造、城中村改造、危旧房改造、老旧小区改造和建筑微改造、城市房屋征收补偿等）相关的政策文件，分配划拨相关专项资金，统筹具体项目等。
长沙是住建部2021年公示的21个“第一批城市更新试点”地区之一。自今年起，中央财政支持部分城市实施城市更新行动。根据财政部官网信息，武汉等15城入围2024年财政部支持的试点名单。
“湖北的动作比较快，其他地方机构改革也在推进。我觉得机构改革应该因地制宜，不同城市主体的城市化发展阶段不同，经济社会发展水平不一样，机构设置也会不同。哪些地方会跟进，还不好说。”一名地方住建系统人士对记者表示，该受访人士所在城市同样为本轮财政部支持推进城市更新工作的试点城市。
该地方住建系统人士还表示，住建部主要负责对地方城市更新工作进行业务指导。至于地方有关机关和人员配置，不需要征求住建部意见。
范嗣斌也认为，城市更新工作涉及政府部门繁多，不同城市的统筹方式有所差异，需要尊重地区间差异。
“不少城市，都由市委市政府领导，或政府主管规划和城建工作的领导，牵头成立城更新工作领导小组，统筹协调住建、规自、发改、财政等多部门，统一研究出台规划、土地、建设、财税、金融、运营等方面的实施细则和配套支持政策。”范嗣斌近期调研发现，许多调研城市里，有关部门间的协调和配合工作已经做得较好。但如何通过政府投资，撬动更多社会资本进入城市更新领域，仍待进一步解决。
