来源：海通研究
作者：荀玉根、梁中华、侯欢（荀玉根系中国首席经济学家论坛理事，海通证券首席经济学家、研究所所长）
——二十届三中全会前瞻系列2
投资要点
核心结论：①会议重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。②发展新质生产力或注重新旧产业并重、因地制宜、资本支撑。③国企改革或把战略功能价值放在优先位置，民营经济的法治保障或有所加快。④新一轮财税改革或聚焦央、地再平衡，消费税改革或适时推进。⑤土地改革或把基础指标向优势地区倾斜。⑥房地产收储模式“去库存”值得关注。⑦高水平开放向制度型迈进。
新质生产力：新旧并重、因地制宜、资本支撑。新质生产力是符合“新发展理念的先进生产力质态”，产业布局上要改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，在实践中，有三点需要关注。第一，新旧产业并重。加强改造、升级传统产业，不仅为了稳定相关行业的增加值比重，也为新兴产业提供原料支撑。第二，遵循比较优势、因地制宜。根据各地资源禀赋、产业基础、科研条件等因地制宜发展新质生产力。第三，强化风险投资支撑，壮大耐心资本。
所有制经济：国企“战略支撑”，民营“环境优化”。国企改革强调做强做优做大，围绕国之所需，把战略功能价值放在优先位置，发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。所以国企的功能性改革或进一步推进。在国企的体制改革中，重组整合、现代治理、资本管制等举措更加注重和国企功能使命相结合。民营经济还需进一步发展壮大，改革有两点值得关注：一是，民营经济促进法的立法进程或将提速。二是，引导民营企业参与国家重大创新，激发企业家精神。
新一轮财税改革：或聚焦央、地再平衡。财税改革或主要涉及税制改革、事权再划分等方面，调动地方政府推动高质量发展的积极性。在事权方面，适度加强中央事权和支出责任。在税源培育方面，消费税改革值得关注，比如消费税征收环节后移，税目可能适当扩充，并且有望调整地方政府对于消费税收入的分成比例等。此外，增值税税收分享模式也可能有所调整。在预算体制方面，国有资本经营预算改革或加快推进。
资源配置：土地“倾斜”、城乡“一体”。土地改革的方向或把用地指标向东部等优势地区适度倾斜，尤其是地区GDP更高、吸收外省人口更强等。城乡一体化发展中，改革或注重新型城镇化和乡村振兴的统筹。一方面，新一轮农业转移人口市民化行动或将提速，比如进一步放开放宽参保户籍限制，扩大城镇常住人口纳入住房保障的范围等。另一方面，在农村，促进农民持续增收、确保国家粮食安全。挖掘产业经营增收、财产性增收潜力。
民生改善：关注地产新模式。房地产收储模式“去库存”值得关注。我们认为，地产去库存或在两个方向有所进展：一是，地产收储范围扩增。住建部表示，推动县级以上城市有力有序有效开展上述工作。二是，随着资金需求增加，中央财政可能适度扩大支出用于房地产的收购。
高水平开放：向制度型迈进。制度型开放或是未来开放的重点，尤其关注我国加入CPTPP和DEPA的进程。CPTPP协定条款在有条件的自贸试验区和海南自贸港主动对照先行先试。接下来医疗、教育、文化等领域的持续扩大开放或有所突破。DEPA主要聚焦数字经济领域，我国鼓励跨境电商综合试验区、“丝路电商”合作先行区等深入对接。我们认为，我国或针对自身发展需求，选择DEPA部分模块进行缔约。
风险提示：海外环境变化，对政策、数据的理解不到位。
正文
党的历届三中全会的议题、决定、举措、信号，是人们判断新一届中央领导集体施政方针和工作重点的重要依据，对做好未来5年乃至10年工作意义重大。二十届三中全会召开在即，我们近期以“三中全会”为选题进行前瞻系列研究。
在第一篇报告中，我们回顾了以往三中全会提出的改革方向和理论观点。本篇报告是第二篇，对二十届三中全会的改革重点进行展望。以往三中全会召开前，决策层组织多次调研、论证，传递改革积极信号，本次会议也不例外。决策层提出，今年会议重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。从会议前期的调研等工作看，二十届三中全会或聚焦哪些领域改革？对经济可能产生什么影响？本篇报告对此进行研究。
1．三中全会：关注哪些领域？
在系列报告第一篇《回顾历史：三中全会的重要性》中，我们认为“改革”是三中全会不变的主题，往届会议部署的经济体制改革、价格工资改革、农村改革、党和国家机构改革等对我国经济和社会发展产生重大影响。其中，1978年的十一届三中全会、2013年的十八届三中全会是划时代的，前者开启了改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期，后者开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代。党的二十届三中全会将于2024年7月召开，重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。从十八届三中全会的“全面深化改革”到这次“进一步全面深化改革”，后者是前者的实践续篇，也是推进中国式现代化的时代新篇。所以，本次会议将有哪些新变化值得关注，前期传递的信号也有必要及时了解。
以往三中全会前，决策层的调研传递改革信号，本次会议也不例外。三中全会以重大问题为导向，审议通过重要纲领性文件，而文件的起草至少历时半年之久。比如2013年11月，十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。该文件以改革为主线，时间设计到2020年，主要落实党的十八大提出的任务。从起草过程看，决策层明确了当时国内面临的一些问题，比如“发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出”，“教育、就业、社会保障、医疗、住房…．．等关系群众切身利益的问题较多”，而解决问题的关键在于深化改革。2013年4月，“全面深化改革”议题确定后，文件起草组成立，在将近7个月的时间里，广泛征求意见，开展专题论证，进行调查研究，反复讨论修改。最终，全会提出重大理论观点，比如把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”等，并在经济制度、财税体制、城乡发展等多个领域提出深化改革的思路。
再如2018年2月，十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。而早在2017年下半年，中央改革办、中央编办开展了调研论证，组成10个调研组，分赴31个省区市、71个中央和国家机关部门，当面听取省部级负责人的意见和建议，并向市县负责人发放调研问卷。调研成果显示 “现行机构设置同国家治理体系和治理能力现代化的要求相比还有许多不适应的地方”，所以要“统筹谋划机构设置”。2017年12月，文件起草工作正式启动，深入开展专题研究论证。最终，全会在完善党的全面领导制度、优化政府机构设置和职能配置等方面提出改革思路。总结来看，三中全会的文件起草要经过多次调研、论证，期间传递的信号有助于我们及时了解改革工作的重点。
关于本次三中全会，中国式现代化问题或是焦点。二十大以来，决策层多次强调，以高质量发展全面推进中国式现代化。我们的理解是，当前我国发展的内、外环境发生了深刻变。一方面，外部环境对我国发展的不利影响持续加大。另一方面，内部需求收缩突出、发展不平衡不充分仍然存在。解决问题要牢牢把握高质量发展这个首要任务，发展新质生产力、推进高水平对外开放。而进一步全面深化改革是加快高质量发展的强劲动力。所以，决策层指出，今年的主要任务是谋划进一步全面深化改革。我们认为，本次三中全会提出的改革举措主要针对推进中国式现代化面临的新情况新问题。
关于改革的重点，在近期的决策层表态中有迹可循。2024年5月，习总书记在济南主持召开企业和专家座谈会，我们认为表述有三点值得关注。第一，改革紧扣“推进中国式现代化”，总目标要锚定“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。第二，改革聚焦“全局性、战略性问题”。第三，改革的发力点和突破口要从“就业、增收、入学、就医、住房、办事、托幼养老以及生命财产安全等老百姓急难愁盼”中找准。此外，面对外部环境，习总书记在5月的中法企业家委员会第六次会议中提出，“稳步扩大制度型开放，进一步扩大市场准入，缩减外商投资准入负面清单”。
结合决策层其他表态，我们对进一步深化改革的领域进行展望。首先，经济体制改革仍发挥牵引作用。在经济领域，新质生产力的发展、所有制改革、财政可持续性是重点。其次，面对发展中不平衡问题，资源配置改革还需要进一步深化，其中土地改革、城乡一体化发展等值得关注。再者，在民生领域，加快构建房地产的新模式或是重点。最后，开放也是改革，制度型开放或有新的举措。
2、新质生产力：新旧并重、因地制宜、资本支撑
总书记指出，“高质量发展需要新的生产力理论来指导”，同时强调新质生产力是符合“新发展理念的先进生产力质态”，所以发展新质生产力是 “推动高质量发展的内在要求和重要着力点”。我们认为，新质生产力是本次三中全会的关注点。步入新的阶段，经济从投资驱动转向创新驱动，新的增长动能或由新质生产力提供。结合总书记的表述，新质生产力是创新起主导作用，具有高科技、高效能、高质量特征，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。这也意味着，政策端会促使各类先进优质生产要素向发展新质生产力的方向顺畅流动，这或涉及经济体制、教育体制、科技体制和人才发展体制等进一步深化改革。
发展新质生产力要新旧产业并重、因地制宜、资本支撑。根据决策层部署，发展新质生产力有三类产业需要推进，即改造提升传统产业，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业。在具体的实践中，我们认为有三点需要关注。第一，发展新质生产力不是忽视传统产业，而是新旧产业并重。考虑到新质生产力由创新主导，战略性新兴产业、未来产业的布局或受到更多关注，但是在新旧动能转换阶段要以先立后破为前提。石化化工、钢铁、有色、建材、机械、汽车、轻工、纺织等传统制造业增加值占全部制造业的比重近80%，是支撑国民经济发展的重要基础。所以，要加强改造、升级传统产业，不仅为了稳定相关行业的增加值比重，也为新兴产业提供原料支撑。第二，发展新质生产力要遵循比较优势、因地制宜。由于各地资源禀赋、产业基础、科研条件差异明显，如果发展新质生产力一哄而上，容易导致产能过剩，进而制约整体改革的进度。
第三，强化风险投资支撑，壮大耐心资本。在传统投资驱动经济的阶段，企业融资主要来源于间接融资。究其原因，传统工业企业的资产以厂房、设备等重资产为主，中长期价值稳定，容易通过抵押获取间接融资。但是，科技型企业的资产多为知识产权、人力资本，具备“轻资产”属性，因合理估值难度较大不易用于抵押。所以，要发展风险投资、耐心资本满足新兴产业融资需求。近期的政策进一步明确，适应新质生产力相关企业投入大、周期长、研发及商业化不确定性高等特点，支持具有关键核心技术、市场潜力大、科创属性突出的优质未盈利科技型企业在科创板上市。此外，鼓励长期资金投向创业投资。
3．所有制经济：国企“战略支撑”，民营“发展壮大”
在全面深化改革中，经济体制改革起到引领作用，其中所有制改革是重要一环。一方面，推动国企和国有资本做强做优做大，把战略功能价值放在优先位置。另一方面，通过优化环境、要素支持等，进一步促进民营经济发展壮大。
围绕国之所需，国企强调战略支撑功能，发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用。二十大以来，决策层多次强调发展是第一要务，安全是头等大事。对于国有经济，习总书记在《当前经济工作的几个重大问题》文章中指出“一些企业资产收益率不高、创新能力不足，同国有资本和国有企业做强做优做大、发挥国有经济战略支撑作用的要求不相适应”。在这样的背景下，新一轮国企改革较以往也有所不同。过去，国企改革在执行层面上，注重提高经营效率，进行管理模式的改革，股权结构强调“混改”。未来，国企改革的重心更加强调“做强做优做大”，尤其是围绕国之所需，把战略功能价值放在优先位置，在服务“构建新发展格局”、“推动高质量发展”、“促进共同富裕”、“维护国家安全”等国家战略方面发挥更大作用。
新一轮国企改革如何深化？一方面，功能性改革值得关注。也就是说，增强国企核心功能，努力为提高一体化国家战略体系和能力多作贡献。关于相应的产业布局，我们认为或从三条线索出发：第一，加大国企科技创新。与基础性、紧迫性、前沿性、颠覆性技术研究相关的产业或受到更多支持。第二，增强国企的产业控制。对于前瞻性战略性新兴产业，提高投资力度。对于传统产业，推动数字化、智能化、绿色化转型升级。在产业之间，通过供需匹配、协同配套等链式思维加强融通。第三，提高国企的安全支撑。增强国企在国防军工、能源资源、粮食供应等关键领域控制。其中，能源资源起到托底作用，所以推进重要能源、矿产资源国内勘探和增储上产，油气进口多元化等。此外，加大对通信网络等新型基础设施建设的投入，加快关键大通道和重要枢纽建设。另一方面，体制机制改革也同样重要。在整合重组上，国企改革强调聚焦主业，做强做专。一是，加强关键领域整合，比如集成电路、工业母机等。二是，提升部分领域专业化整合，比如新能源、矿产资源等。此外，现在治理、国资监管或进一步深化。整体来看，国企改革更加侧重国企在服务国家战略、安全支撑等方面功能。
民营经济发展还需进一步壮大，主要通过环境优化、要素支持、法治保障等给予支持。我们认为有两点值得关注：一是，民营经济促进法或加快立法，加强对民营企业的权益保护。2024年的《政府工作报告》提出，进一步解决市场准入、要素获取、公平执法、权益保护等方面存在的突出问题。我们认为，解决这些离不开坚实的法治保障。2024年2月，司法部等召开立法工作座谈会，会上表明《中华人民共和国民营经济促进法》起草工作已经启动，立法进程将加快推进。二是，引导民营企业参与国家重大创新，激发企业家精神。未来或加强对民营企业科技创新的扶持，比如提高民营企业贷款占比、扩大发债融资规模，支持科技企业上市融资等。
4．新一轮财税改革：或聚焦央、地再平衡
新一轮财税改革或将围绕央、地的再平衡展开。2022年以来，我国财政的运行变化较大，尤其是房地产供需承压后，土地财政面临不确定性，使得地方财政收支矛盾突显。2022年、2023年，政府性基金决算收入分别下降20.6%、9.2%，仅分别完成预算的79%、90.5%，对地方整体财力形成拖累。所以，2024年的《政府工作报告》提出，谋划新一轮财税体制改革，我们认为重心或在于，通过税制改革、事权再划分等，调动地方政府积极性，最终实现新的央、地平衡。而最新的动向或将在本次三中全会有所体现。
在事权方面，适度加强中央事权和支出责任。一方面，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权。另一方面，中央政府通过加强转移支付减轻地方政府承担事权的财政压力。
在税制改革方面，消费税改革值得关注。2023年，我国国内消费税实现收入1.61万亿元，占税收收入的比重约8.9%，但是目前它属于中央税种，地方政府难以从中直接分成。前期的改革意见提出，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方。我们认为，未来这些举措将会加快落实。此外，我们预计，消费税的税目可能适当扩充，地方政府对于消费税收入的分成比例也有望调整。这不仅可以为地方政府拓展稳定的收入来源，还可以改善消费环境，调节收入。值得一提的是，作为我国第一大税种，增值税税收分享模式也可能有所调整，以此提升地方财力。
在预算体制方面，国有资本经营预算改革或加快推进。首先，完善国有资本收益上交。未来或扩大国有资本经营预算覆盖范围，新增企业适用的分类分档上交收益比例，对国有控股、参股企业的国有股收益上交水平提出更高要求。其次，通过预算改革，提升国有资本经营预算支出在保障国家战略、安全方面的效能，完善对下级政府特定事项的转移支付。最后，加快盘活国有资产。目前我国形成了企业（不含金融）、金融企业、行政事业性、自然资源等四大类别国有资产的分类分级管理格局。2017-2022年，行政事业性国有净资产从20.5万亿元增长到59.8万亿元，增长了1.9倍。未来将闲置的房屋、土地、车辆等资产盘活，用好回收资金不仅可以补充地方财力，也可以增加有效投资。
5．资源配置：土地“倾斜”、城乡“一体”
在资源配置方面，我们认为土地、城乡发展是重点深化改革的领域。接下来，土地要素或向优势地区倾斜，城乡一体化发展或注重新型城镇化和乡村振兴的统筹。
增强优势地区的土地要素保障。今年2月，中央全面深化改革委员会第四次会议提出，建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。我们的理解是，土地要素的供给要遵循地区的比较优势，根据人口流动、经济效益、功能定位等做出权衡。从区域看，过去中西部的土地供应相对充足，而东部土地的供应遭受压缩。但是，作为人口流入地，东部地区的人口密度更大，土地利率效率更高。也就说，建设用地指标在一定程度上制约了部分地区发展。“十四五”规划提出，推动东部地区率先实现高质量发展。2023年中央经济工作会议提出，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。我们预计，接下来土地改革的方向或把用地指标向东部等优势地区适度倾斜，比如地区GDP更高、吸收外省人口更强等，且更加注重市场配置的力量。
城乡一体化发展中，改革或注重新型城镇化和乡村振兴的统筹。一方面，在城市，农业转移人口市民化问题更加突出。目前，我国东部地区除个别超特大城市，中西部地区除个别省会（首府）城市以外，全面放宽放开了落户限制。根据公安部披露的信息，2019年以来，我国5000万农业转移人口进城落户，2023年底全国户籍人口城镇化率达到48.3%。落户门槛不断降低后，农业转移人口进城落户规模庞大，需要实施新一轮农业转移人口市民化行动，比如进一步放开放宽参保户籍限制，扩大城镇常住人口纳入住房保障的范围，保护进城落户农民在农村的合法权益等。另一方面，在农村，要农民持续增收、确保国家粮食安全。挖掘产业经营增收、财产性增收潜力。比如支持农民发展特色种养、手工作坊、林下经济等家庭经营项目。盘活利用农村闲置宅基地、闲置房屋、“四荒地”等资源资产等。
6．民生改善：关注地产新模式
房地产业发展关系人民群众切身利益，关系经济运行和金融稳定大局。当前房地产市场供求关系发生新变化，所以要加快构建房地产发展新模式，稳定房地产工作。这不仅是为了防风险，也是顺应居民对优质住房的新期待。
房地产收储模式“去库存”值得关注。2022年、2023年，我国商品房的销售面积分别下降24.3%、8.2%，与此同时，商品房待售面积走向新高。所以房地产去库存、稳市场需要加快推进。2024年5月以来，房地产支持政策组合推出，包括降低个人住房贷款最低首付比例、取消个人房贷利率下限、下调公积金贷款利率等。更值得关注的是，支持地方国有企业以合理价格收购已建成的存量商品房用作保障性住房配售或租赁。目前，济南、苏州等多个城市开始推进地产收储工作，在资金方面，地方财政支出、央行再贷款、城投平台资金是主要来源。其中，货币政策通过5000亿元PSL额度、3000亿元保障性住房再贷款等给予支持，但是在化债的背景下，城投平台净融资落入负向区间，土地出让市场低迷使得地方财政支持受限。2024年6月，国务院常务会议提出，继续研究储备新的去库存、稳市场政策措施。接下来，我们认为，地产去库存或在两个方向有所进展：一是，地产收储范围扩增。住建部表示，推动县级以上城市有力有序有效开展上述工作。二是，随着资金需求增加，中央财政可能适度扩大支出用于房地产的收购。
7．高水平开放：向制度型迈进
过去，我国开放以商品和要素的流动为主，商品贸易的繁荣对我国经济增长给予有力支撑，但是服务贸易仍有较大的提升空间。在高质量发展阶段，以规则、规制、管理、标准为主的制度型开放或是未来开放的重点。
全面推进加入CPTPP和DEPA进程。我国先后在2021年9月和11月正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），并积极推进相关进程。作为高标准自由贸易协定，CPTPP规则以“三零”（零关税、零壁垒、零补贴）为基本框架，涉及知识产权保护、环境保护、国有企业、政府采购、补贴、劳工标准、监管一致性、透明度、反腐败等多个领域。为了对接协定条款，我国需要采取改革举措，修改相关法律法规，比如，在电子商务领域，我国正按照CPTPP规则要求，制定“数据安全法”“网络安全法”“个人信息保护法”配套条例。从实践看，CPTPP协定条款在有条件的自贸试验区和海南自贸港主动对照先行先试。目前我国实现自贸试验区负面清单制造业条目清零，服务业开放度高于全国，接下来医疗、教育、文化等领域的持续扩大开放值得关注。
DEPA主要聚焦数字经济领域，以电子商务便利化、数据转移自由化、个人信息安全化为主要内容。当前，跨境电商出口趋势较为明显，我国申请加入DEPA，旨在建立数字贸易市场，有助于加快培育外贸新动能。在与DEPA国际高标准数字规则对接，数据跨境流动监管等是是重要考量。从实践看，鼓励跨境电商综合试验区、“丝路电商”合作先行区等深入对接CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则。值得关注的是，DEPA采用灵活的“模块式协议”，也就是说，DEPA允许参与国自16个模块中进行选择签约，而无需全部覆盖。我们认为，我国或针对自身发展需求，选择部分模块进行缔约。
风险提示：对数据理解不到位、政策不及预期。
